【紀法課堂】經濟聯合社管理人員是否屬于監察對象
發布日期:2019-12-11 來源:

【典型案例】

王某,非中共黨員,A市B區某鎮經濟聯合社(以下簡稱“經聯社”)理事長,其通過開具虛假發票的手段,套取經聯社資金50萬元。該經聯社是由B區某鎮村民組成的村集體經濟組織,王某是該村的村民,由經聯社成員選舉擔任理事長,其不擔任該鎮或村委會的其他職務。

【分歧意見】

第一種觀點:王某作為某鎮經聯社理事長,從事集體事務管理,應當認定為監察對象。

第二種觀點:經聯社并非基層群眾性自治組織,王某不屬于監察對象。

【評析意見】

經聯社是由農村經濟合作社聯合而成,在鄉(鎮)、村黨組織的領導下,依法享有獨立進行經濟活動的自主權,接受各級人民政府、村民委員會的監督,集體所有、合作經營、民主管理、服務社員的農村集體經濟組織。隨著村集體經濟組織的發展,經聯社的發展也越來越快,國內不少地方的經聯社相繼成立股份合作經濟聯社,村民以土地承包經營權入股,通過發展農業、旅游業或物業管理,既調動了農民的積極性,也使農村經濟得到了發展。但同時,經聯社的集體資金管理存在較大的風險點,作為經聯社的管理人員,是否屬于監察對象,在實踐中遇到較大爭議。對這個問題,筆者將從經聯社的單位性質、社員的身份性質、管理人員的權力屬性進行分析。

一、經聯社單位性質

經聯社是集體經濟組織的一種。集體經濟組織最早是來源于20世紀50年代初的農業合作化運動,早期形式為人民公社(政社合一),隨著《農村人民公社工作條例修正草案》正式頒布,明確規定人民公社的基本核算單位是生產隊,實行“三級所有,隊為基礎”,即生產資料分別歸公社、生產大隊和生產隊三級所有,而以生產隊所有制為基礎。生產隊實行獨立核算、自負盈虧,直接組織生產和收益分配,按勞動工分計酬,恢復社員自留地。1982年《中華人民共和國憲法》做出了重大規定:在生產大隊的地理基礎上,設立自然村,在村設立村民自治組織——村民委員會。村民委員會屬于社團組織,而農村集體經濟組織是經濟組織。由于社團組織與經濟組織的職能不相同,加上這兩個組織的成員并不完全重合,村民委員會無法取代農村集體經濟組織,一般意義上的農村集體經濟組織是指生產隊(相當于現在村民小組一級)。基層集體經濟組織發展到現在,主要形式有鄉鎮(街)村經濟合作社、村股份經濟合作社、農村經聯社、自然村組經濟實體等。

村集體經濟組織與監察法第十五條第(五)項中的基層群眾性自治組織不是同一概念。基層群眾性自治組織主要是指村民委員會或居民委員會,存在于居住地范圍的基層社區,下設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會,辦理本居住地區的公共事務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安,并向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。因此,基層群眾性自治組織是具有一定的公共事務管理職能的組織。而經聯社是由農村經濟合作社組成,是以經濟合作社或股份合作社的形式存在,不具有公共事務管理職能。根據《中華人民共和國農民專業合作社法》(以下簡稱《農民合作社法》)的規定,經聯社選舉產生理事長、理事和監事會成員,經聯社按照章程來經營管理,而且村民或居民可以自由申請加入或退出經聯社;根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定,村委會負有支持和組織村集體組織的職責,而經聯社不具有協助政府從事管理工作職能。

因此,從經聯社的單位性質看,其本質是適應中國農村生產力發展和維護農民群眾根本利益的一種發展模式,屬于村集體經濟組織形式的一種,與基層群眾性自治組織存在本質區別。本案中的A市B區某鎮經聯社是股份合作經濟聯社形式,屬于村集體經濟組織,不屬于基層群眾性自治組織。

二、社員身份性質

經聯社成員的身份就是村民,根據《農民合作社法》第十九條、第二十條,合作社的成員以農民為主體。根據該法第三十八條的規定,執行與農民專業合作社業務有關公務的人員,不得擔任農民專業合作社的理事長、理事、監事、經理或者財務會計人員。本案中的經聯社理事長王某是由經聯社成員選舉產生,沒有兼任鄉、鎮政府或村委會的任何職務,也沒有協助政府從事行政管理職能。王某的身份既不屬于基層群眾性自治組織中從事管理的人員,也不屬于受國家機關依法委托從事管理經聯社事務的人員。

三、經聯社管理人員的權力屬性

經聯社管理人員行使的是何種權力,這是關系到是否將其認定為監察對象的核心問題。持第一種意見的同志認為,王某行使的權力是集體事務管理的權力。這個答案本身并沒有問題。但需要注意的是,《國家監察委員會管轄規定(試行)》(以下簡稱《管轄規定》)第四條中所指的集體事務是集體公共事務,不是指集體中的個人事務。集體中個人事務的管理并不意味著行使公權力。經聯社作為部分村民自愿形成的集體經濟組織,形成自身的章程,選舉產生管理人員來管理經聯社事務,本質上類似于集體所有制企業的管理模式。因此,經聯社的管理人員只是管理加入經聯社村民的個人事務,而不是行使管理全體村民集體公共事務的權力。《管轄規定》第四條和監察法關于監察對象的規定中,只是將國有企業管理人員納入監察對象,而沒有把集體所有制企業管理人員納入監察對象。筆者認為,監察范圍覆蓋的是行使公權力的人員,公權力是指經法律授權對公共事務和集體事務的公共管理職權,而不是管理部分集體成員的個人事務。因此,經聯社理事長王某行使的是管理該村入股經聯社的村民個人經濟事務,僅僅是維護經聯社社員的經濟利益,法律并未授權經聯社的管理人員參與管理全體村民的公共事務,王某作為理事長,顯然無權行使公權力。

綜上所述,經聯社的組織形式不屬于基層群眾性自治組織,其管理人員從事的是管理經聯社成員的個人經濟事務,不屬于監察對象。本案中王某的行為涉嫌職務侵占罪,應由公安機關管轄。但如果經聯社管理人員具有黨員身份,則鄉鎮紀委應對其違紀行為進行立案審查。

(付余 作者單位:西南政法大學)





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